Dags att ta New Public Management på allvar

Som professor Stig Montin skriver i sin utmärkta bok "Moderna kommuner" har kommunerna under några decennier strävat efter ökad effektivitet i huvudsak med förebilder från det privata näringslivet. Mindre politisk styrning och lägre skatter är den huvudsakliga ambitionen. Det har också kallats "företagifiering" eller "marknadsorientering". Tämligen oberoende av politisk majoritet har det successivt vuxit fram en ny filosofi för ledning av offentlig verksamhet. I stort handlar det om privatisering, konkurrens och valfrihet. Kärnan i filosofin är antagandet att marknad och konkurrens leder till ökad effektivitet och kvalitet även i offentlig sektor samt att inblandade aktörer är rationella i den meningen att de i första hand ser till sitt egenintresse eller sin egen ekonomiska vinning. Dessa två utgångspunkter behöver diskuteras. Kan ideala marknadsförhållanden med perfekt konkurrens och en "osynlig hand" som följer utbud och efterfrågan rakt av tillämpas i offentlig verksamhet? Är (egen) ekonomisk vinning den bästa eller enda drivkraften för att människor ska få något gjort? Om så inte är fallet, finns det då några risker med att utgå ifrån det? Först frågan om Homo Economicus. Andres Cervenka, ekonomijournalist på Svenska Dagbladet, redovisar i sin bok "Pengar" en del forskning. Slutsatsen är att lust, kreativitet, problemlösning och prestationer påverkas av så mycket mer än utsikterna till egen ekonomisk vinning. I boken "Drive" hävdar Daniel Pink, med stöd i forskning, att den förhärskande synen på vad som driver människor är hopplöst föråldrad. Ekonomisk belöning (t ex bonus) kan döda kreativitet, leda till kortsiktigt tänkande och uppmuntra oetiskt beteende. Det finns gott om tydliga och aktuella exempel. Självständighet, kontroll över sin egen situation, viljan att förbättra sig, att behärska det man gör och känslan av att bidra till något som är större än en själv är ofta starkare drivkrafter än pengar. Enligt Pink ignoreras denna kunskap av de flesta av dagens ersättningsmodeller. I psykologisk forskning hävdas att barns utveckling mellan 5 och 7 år innebär ökad känsla för rättvisa och större förmåga att förstå andras reaktioner och situationer. Under de första åren gäller det ofta att ta för sig så mycket som möjligt själv utan minsta hänsyn till andra. Det vore lite märkligt om det är det maktfullkomliga och självcentrerade förskolebarnet som ska vara normen för mänskligt beteende i stort. Israelen Daniel Kahneman fick Nobelpriset i ekonomi 2002 för att han tvärt emot gängse ekonomiteori visade att våra beslut inte alls är rationella och objektiva. Ekonomiskt beteende är ofta känslostyrt och kollektivt. Trots mängder av erfarenheter och forskning så dominerar förenklade föreställningar om "Homo economicus" och "marknaden" inte bara världsekonomin utan också i allt större utsträckning hur kommuner ska ledas och organiseras. Jag anser att forskningen tydligt visar att marknadsmekanismer i offentlig kärnverksamhet måste användas med försiktighet och efter ordentliga analyser. Den andra utgångspunkten för NPM, att konkurrens är det bästa eller enda sättet för att få bättre kvalitet och/eller lägre kostnader också i offentlig sektor,tål också att fundera över och ifrågasätta.

New Public Management och tidens trender

New Public Management är något som nämns allt oftare. Till exempel i Maciej Zarembas DN-artiklar om sjukvården, i upprop från barnmorskor och i ”läkarupproret”. Företrädare för Lärarnas Riksförbund, Polis- och Läkarförbunden skrev i DN att ”Våra yrken har kidnappats av ekonomernas modeller.” Sällan redovisas samlat vad NPM står för. Begreppet är mångfacetterat med olika tolkningar och användningsområden. NPM kan ses både som en dominerande ”överideologi” och som ett genomtänkt politiskt projekt som länge drivits av starka aktörer. Kärnan i filosofin (enligt professor Stig Montin) är antagandet att ”marknad och konkurrens leder till ökad effektivitet och kvalitet och att olika aktörer, såsom politiker, ledare, personal och medborgare är rationella i betydelsen att de i första hand ser till sitt egenintresse.” Statsvetaren Montin sammanfattar ideologin i fem punkter. A) Samhällsplanering och sociala reformer nedtonas och ersätts med fokus på lägre kostnader och mindre offentlig styrning. B) Offentlig verksamhet bryts upp i olika delar med beställning och produktion som nya ledord. C) En förskjutning sker från politiskt ledarskap till ”professionellt” ledarskap (”management”). D) En förskjutning sker från processkontroll till efterkontroll med mål- och resultatstyrning. E) Medborgarnas individuella rättigheter, särskilt rätten att välja, betonas starkt. Medborgarna har blivit kunder, offentligt verksamhet har blivit tjänsteproduktion och mätbara resultat (t ex pinnar eller poäng) styr i många fall resurstilldelningen. Som på en verklig marknad är det tänkt att ”olönsamma” enheter ska läggas ned eller slås ut. Och det vare sig det handlar om förskola, socialtjänst eller vårdboende. Över- och underskott i offentlig kärnverksamhet kallas numera slentrianmässigt för ”vinst” eller ”förlust”. Det är inte fråga enbart om beteckningar utan om en strategi. Jag tycker att detta behöver diskuteras ordentligt. Modellens två utgångspunkter både kan och behöver ifrågasättas. Är egen vinning, i första hand ekonomisk, den avgörande drivkraften för att människor ska åstadkomma något? Är konkurrens mellan olika aktörer det bästa (eller enda?) sättet för bra arbetsinsatser och effektivitet i den mest genuina offentliga verksamheten? Kan socialtjänst eller förskola jämställas med en perfekt fungerande kommersiell marknad? Jag tror inte det. Politik (offentlig verksamhet) och affärer med utgångspunkt från en verklig marknad har olika uppgifter, lyder under olika lagrum och finansieras på olika sätt. Skattepengar ska inte användas i affärer. Som regel ska offentlig verksamhet, både statlig och kommunal, bedrivas i öppen förvaltningsform och inte i aktiebolag. Marknadsmekanismer i offentlig verksamhet ska användas med omdöme och förstånd. Valda politiker kan aldrig avsäga sig ansvaret för skattepengarnas användning.

Om politik och affärer

I pressen kunde vi för en tid sen se rubriken ”Miljardsmäll för statliga bolag”. Det handlade om 2012 och tio statliga bolag med förlustsiffror. Störst förluster hade SAS (-985 mkr), ESS (forskning -348 mkr), Svevia (entreprenad – 320 mkr), Svedab (Öresundsbron – 251 mkr), Swedfund (riskkapital – 224 mkr) och Lernia (utbildning -96 mkr). Sammantaget gav ändå de statliga bolagen ett rejält överskott till staten, främst tack vare Vattenfall, LKAB och Svenska Spel. Statens samlade innehav på börsen ligger på ett värde över 100 mdr. På senare tid har Vattenfalls resultat som internationell spelare uppmärksammats och häromdagen rapporterades om stora förluster för statliga bolaget Green Cargo. I media hänvisades till ”förändrade marknadsförutsättningar”. I stat, kommun och landsting har det länge funnits ett omotiverat stort intresse av att bedriva verksamhet inom områden som marknaden sköter bäst själv. Det finns ca 2 000 kommunala och lanstingskommunala aktiebolag i Sverige. Alltför många ägnar sig åt uppgifter som inte kan betraktas som gemensamma angelägenheter. De årliga ägartillskotten med skattemedel är omfattande. Det innebär osund konkurrens, stora risker för skattebetalarna, minskad insyn och sammanblandning av roller och uppgifter. I nationalekonomins ABC redovisas pedagogiskt vilka skäl som motiverar offentlig finansiering och offentligt engagemang och varför det är viktigt att marknad och fria företag får sköta resten. Fri prissättning (rörligt pris) och fritt samspel mellan utbud och efterfrågan är en av flera grundbultar för en fungerande marknad. Å andra sidan är det märkligt att så mycket av det som enligt grundkursen inte lämpar sig för marknaden numera ska skötas av offentliga bolag under så marknadslika former som möjligt. Jag förstår ännu inte riktigt helt vitsen med att flytta posthantering, apotek, bilprovning, alarmhantering, flygplatssäkerhet och mycket annat till den marknadsekonomiska bolagssfären.